明代的省级制度有过两次重大变化：明初承元制设行省统驭郡县卫所，洪武九年改行省为布政使司，确立都、布、按并立的体制;宣德以后陆续向各地派驻的巡抚，逐步成为地方最高军政长官，巡抚衙门成为新的省级权力机构。所不同的是，第一次变化出于最高统治者的主观设计而以制度的形式确立，但三司并立作为省级权力结构的时间最多不过持续了半个世纪;第二次变化则完全受着客观社会政治因素的推动而发生，虽然其实际地位并未以法律形式公开确立，但实际发挥作用的时间却长达一个半世纪，并为清代所承袭且为定制。本文拟就明代巡抚的设置及其地方化、制度化等问题进行初步探讨。
一
关于巡抚的设置，在明中叶主要有三种看法。
洪武说。郑晓认为巡抚之名始于洪武二十四年敕遣皇太子巡抚陕西。《明史·职官志》以此并据《会典》予以发挥：
巡抚之名，起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年，遣尚书蹇义等二十六员巡行天下，安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官，事毕复命，即或停遣。
这段记载给我们提供了三条线索：一、巡抚起源于临时性差遣;二、巡抚之名，得之于它的特殊使命，“巡行天下、安抚军民”;三、与一般的御史出巡不同，巡抚主“安抚”而非主“监察”，且体制甚重，被称为“大臣出巡”。但却容易给人们造成一个错觉，以为明代巡抚一直停留在“事毕复命，即或停遣”的临时性差遣的阶段之上。
永乐说。王鏊、徐学聚等认为，明代巡抚始置于永乐十九年王彰巡抚河南。清代官修《历代职官表》赞同这一看法，并对洪武说提出质疑：
王彰奉敕，为有明设巡抚之始。先是洪武二十四年遣皇太子巡抚陕西，盖暂一行之，非定制也。
其实，王彰巡抚河南，也是“暂一行之”。王鏊《守溪笔记》载：时有告周王将不轨者，成祖欲以兵临之，都御史王彰劝止，请带御史三四人巡抚其地，成祖从其请。王彰到河南，劝周王交出三护卫，随即还朝。而像王彰这样临时性的差遣，在永乐并非一例。永乐二年就曾遣给事中雷填巡抚广西。
宣德说。何孟春认为明初未有巡抚，宣德间始以侍郎、都御史为之。孙承泽《天府广记》肯定了这一说法，认为：
洪熙初，尝命广西布政使周干巡视直隶、浙江。至宣德元年二月，干还，言有司多不得人，土豪肆虐，良民苦之。乞命廷臣往来巡抚，庶民安田里。下吏部会户部、工部议，遂命广西按察使胡概为大理寺卿，同四川参政叶春巡抚直隶及浙江诸郡。此设巡抚之始。
《明史·宣宗纪》据此，并据《实录》在时间上作了修正：宣宗于洪熙元年八月癸未遣胡概、叶春巡抚南畿浙江，“设巡抚自此始”。
如果将巡抚作为一项制度来考虑，其设置当有两个前提：一，专抚一地;二，相对稳定。据《明史》本传，胡概(后复姓熊)自洪熙元年八月抚浙直，至宣德五年始离任还朝。因此，将其作为明代巡抚的开端是可取的。宣德五年，赵新、赵伦、吴政、于谦、曹弘、周忱等六人分往江西、浙江、湖广、河南及山西、北直及山东、南直之苏松等地巡抚，巡抚的设置开始成为经常性的措施。故王世贞又认为：“各省专设(巡抚)，自宣德五年始。”
二
明代巡抚的设置，有其明显的阶段性，总的趋势则是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大员向地方的军政长官转化，由临时性的差遣向永久性的机构转化。
宣德、正统时期，是明代巡抚设置的尝试期。其特点是，一般以某项特殊性差遣为过渡，并有一定的盲目性和重叠性。宣德五年赵新等人分抚各省，直接使命是总督税粮。《明宣宗实录》载：“宣德五年九月丙午，先是，上谓行在户部曰：‘各部税粮，多有逋慢。督运之人，少能尽心。奸民猾胥，为弊滋甚。百姓徒费，仓禀未充。宜得重臣往莅之。’”于是命赵新等人分赴各地，“总督税粮”。但是，在督粮过程中，不可避免遇到一系列问题，如有司作弊、豪户包揽，以及农民逋负等等，因而又得“便宜行事”，“往来巡抚，抚安一方”。
先有专责，兼为巡抚的情况，在宣德、正统时有很大的普遍性。胡概、周忱曾相继巡抚南直，有人以胡概为喻，讽谏周忱用法过于宽大，周忱解释说：“胡卿敕旨，在祛除民害;朝廷命我，但云安抚军民。委寄正不同耳。”[2]直至景泰元年，景帝在给耿九畴的敕谕中仍说：“往者命尔巡治盐法，今特命尔不妨前事，仍兼巡抚凤阳、淮安、扬州、庐州四府、滁、徐、和三州，抚安军民。”
尽管如此，对巡抚的基本职责，也开始有了较为明确的规定。这可以从宣德八年给各处巡抚的敕谕中看出：
兹命尔等巡抚郡县，务宣德意、抚民人，扶植良善。一切税粮，从尔设法区处，必使人不劳困、输不后期;卫所屯种，从尔比较，水田圩岸，亦从提督，使耕耘有时、水旱无患。应有便民之事，悉具奏闻。
巡抚之外，又有镇守，始置于英宗即位之初。因而在许多地方出现了巡抚与镇守并设的局面。如山西、河南，宣德五年已命于谦巡抚，宣德十年五月又让于谦镇守河南，旋兼巡抚，而命兵部右侍郎徐琦、工部左侍郎郑辰、刑部右侍郎吾绅、左通政周铨等并巡抚山西。又如江西，已有赵新巡抚，宣德十年正月复命右佥都御史王翱往镇守。在英宗即位后的不到五个月，江西、湖广、河南、山东、陕西诸省和宁夏、甘肃、辽东诸边均设置了文臣镇守，与巡抚并称“镇巡官”。
《明会典》将镇、巡概视作巡抚：“初名巡抚，或名镇守”，而不作区分。这种处理是有道理的，因为后来镇、巡归于一途。但这并不等于巡抚、镇守完全没有区别。一般来说，宣德、正统时的巡抚尽管在事实上多久驻一地，但明政府却仍将其视作临时差遣，如徐琦等巡抚山西即是。而镇守则一开始就有定制的趋势。如陈镒镇守陕西、于谦镇守河南，皆历时十余年。正统六年，又开始实行镇守更代制。这年正月，命王翱、卢睿分往陕西、宁夏，代陈镒、金濂镇守，规定“岁一更代”。
对于巡抚的地方化和制度化，镇守的设置无疑是重要的一步。但巡抚、镇守重叠，各持敕书，各行其事，出政多门，纷繁骚扰，往往使地方有司无所适从。
景泰至正德，是巡抚的全面地方化和制度化时期。在这一时期，巡抚制度经历了一些重要的发展和变化。
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